Novedades en responsabilidad patrimonial sanitaria en las Leyes 39/2015 y 40/2015

La nueva legislación sobre procedimiento administrativo integra la regulación de dos los procedimientos administrativos especiales más importantes, el procedimiento sancionador y el procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración, dentro del procedimiento administrativo común, limitándose a establecer sus especialidades. A continuación mostraré cuáles son algunas de las principales novedades:

1º.- Silencio administrativo desestimatorio.

Se incluye el sentido desestimatorio del silencio en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas. Si bien esta excepción no se incluye en el vigente artículo 43 de la Ley, es cierto que está prevista en el artículo 142.7 de la Ley 30/1992.

2º.- Plazo intervención de presuntos lesionados.

En los supuestos de inicio de oficio, el plazo concedido a los presuntamente lesionados para que formulen cuantas alegaciones, documentos o información estimen conveniente a su derecho y propongan cuantas pruebas sean pertinentes para el reconocimiento del mismo, pasa de los 7 días actuales – art. 5.3 del RD 429/1993, de 26 de marzo-a 10 días (art. 65.2).

3º.- Informe al servicio cuyo funcionamiento haya ocasionado la presunta lesión indemnizable.

Se trata de un requisito que está ya previsto en el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo. No se ha incluido en la Ley, sin embargo, mención a la posibilidad de que el órgano instructor, atendiendo a las características del informe solicitado o del propio procedimiento, solicite su emisión en un plazo menor o mayor, sin que en este último caso pueda exceder de un mes. (Véase en este sentido el art. 10.2 del RD 429/1993).

Se trata de una cláusula que considero de gran utilidad y que reviste una gran importancia en el ámbito sanitario, donde suele ser frecuente que la emisión de informes técnicos, debido a la complejidad de los casos, y en muchos otros por la dificultad de conciliar las cargas de trabajo de la actividad asistencial con la cumplimentación de este otro tipo de informes, pone de manifiesto en muchas ocasiones la imposibilidad de cumplir el referido plazo de diez días.

4º.- Responsabilidad por daños ocasionados por el contratista.

Estamos ante una cuestión que entiendo no puede pasar desapercibida, sobre todo si tenemos en cuenta que una parte muy importante de la asistencia sanitaria a cargo de la sanidad pública   se presta con medios ajenos a través de la formalización de conciertos sanitarios, O en su defecto, recurriendo al sucedáneo de los convenios singulares de vinculación (CLM).

El Art 32.9 de la LRJSP- no la Ley de Procedimiento- se refiere a los supuestos de daños ocasionados por contratistas de la Administración, cuando están causados por el cumplimiento de una orden directa e inmediata de la Administración, o por los vicios del proyecto elaborado por ella. En concreto, afirma:

Se seguirá el procedimiento previsto en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas para determinar la responsabilidad de las Administraciones Públicas por los daños y perjuicios causados a terceros durante la ejecución de contratos cuando sean consecuencia de una orden inmediata y directa de la Administración o de los vicios del proyecto elaborado por ella misma sin perjuicio de las especialidades que, en su caso establezca el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.

A su vez la Ley 39/2015, dice bien poco al respecto, limitándose a señalar en su art. 82.5 que

En los procedimientos de responsabilidad patrimonial a los que se refiere el artículo 32.9 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, será necesario en todo caso dar audiencia al contratista, notificándole cuantas actuaciones se realicen en el procedimiento, al efecto de que se persone en el mismo, exponga lo que a su derecho convenga y proponga cuantos medios de prueba estime necesarios.

No queda claro en los casos en los que la actuación dañosa no tenga su origen en una orden de la Administración si la intervención de esta última ante este tipo de situaciones tiene o no carácter preceptivo, si su decisión resulta o no vinculante, y si el perjudicado tiene abiertas otras vías alternativas para reclamar directamente a la clínica privada concertada.

La legislación de contratación pública ha tenido ocasión de pronunciarse sobre esta misma cuestión, pudiendo destacar por se importancia el artículo 97 del ya derogado Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio. El Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, efecto efectuó una interpretación sistemática de dicho precepto legal y la disposición adicional 12ª de la ley 30 92, de modo que en los supuestos concretos de causación de daños a pacientes por tratamientos producidos en centros sanitarios privados concertados el procedimiento al que alude el apartado 4 del artículo 97 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas para la reclamación de los daños imputados al centro sanitario concertado con la Administración, sería el procedimiento de responsabilidad patrimonial al que se refiere la indicada disposición adicional 12ª, que conduce lógicamente al ulterior conocimiento de la cuestión por los jueces y tribunales del orden jurisdiccional contencioso-administrativo.

De este modo, en el caso de que el procedimiento de responsabilidad patrimonial antedicho concluyera con una resolución estimatoria para el perjudicado, que declare la responsabilidad del centro concertado y la suma en que se cifre la indemnización, éste último, a quien se habrá de notificar la resolución adoptada, podrá impugnar la decisión de la Administración llevando a conocimiento del orden contencioso-administrativo todas la cuestiones suscitadas, con plena salvaguarda de los intereses del damnificado, o aceptar dicha declaración de responsabilidad permitiendo su firmeza, con la consiguiente asunción de la obligación de indemnizar, que deberá cumplir, bien de forma directa, bien mediante repetición de la suma abonada por la Administración.

Desde la óptica de los Tribunales, destacaría la STSJ de CLM núm. 10093/2009 de 22 abril, que desestima el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de instancia que condena solidariamente al SESCAM y a la clínica privada concertada. La Sala rechazó la excepción de falta de legitimación pasiva del SESCAM, e hizo una lectura distinta a la del Consejo Consultivo de CLM, por entender que

“…resulta que ahora el dañado deberá ejercitar la acción por su cuenta ante el orden civil (la expresión «civil» se contenía en la redacción de 1995, y aunque en el Texto Refundido de 2000 se elimina, no cambia la cuestión, a la vista del párrafo 4 del art. 97 ). Lo cual no sólo deja al particular dañado en situación procesal más dificultosa que antes -es él quien debe accionar, no el concesionario- sino que se le remite al ámbito de lo civil y de su régimen de responsabilidad (nuevamente que esto es así se deduce del art. 97.4 del Texto Refundido, que habla del procedimiento correspondiente según la «legislación aplicable a cada supuesto»).

Hay que señalar que el testigo del artículo 97.4 Lo ha recogido el art. 214 del TRLCSP, cuyos apartados tercero y cuarto disponen:

  1. Los terceros podrán requerir previamente, dentro del año siguiente a la producción del hecho, al órgano de contratación para que éste, oído el contratista, se pronuncie sobre a cuál de las partes contratantes corresponde la responsabilidad de los daños. El ejercicio de esta facultad interrumpe el plazo de prescripción de la acción.
  1. La reclamación de aquéllos se formulará, en todo caso, conforme al procedimiento establecido en la legislación aplicable a cada supuesto.

Del mismo modo el art. 35 de la LRJSP incurre en una cierta indefinición al no pronunciarse sobre el orden jurisdiccional competente en el supuesto en que el perjudicado acciona directamente contra la aseguradora de la Administración.

5º.- Procedimientos que ponen fin a la vía administrativa.

Se incorporan al listado del artículo 114 de la Ley 39/2015- Resoluciones que ponen fin a la vía administrativa, cuyo equivalente es el actual art. 109 de la Ley 30/1992, donde no se mencionan las resoluciones dictadas en este otro tipo de procedimientos- la resolución de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, cualquiera que fuese el tipo de relación, pública o privada.

6º.- Terminación convencional del procedimiento.

El interesado podrá proponer al órgano instructor la terminación convencional del procedimiento fijando los términos definitivos del acuerdo indemnizatorio que estaría dispuesto a suscribir con la Administración pública correspondiente. Ahora bien, no se contempla el momento en el que lo podrá proponer el interesado.

7º.- Procedimiento simplificado.

Se incorporan a las normas comunes de procedimiento los trámites del procedimiento simplificado previsto en los artículos 14 y siguientes del RPRP.

No se indica si la tramitación de este procedimiento debe serlo antes del trámite de audiencia, a diferencia del art. 14.2 del Reglamento.

8º.- Trámite de audiencia.

El art. 82.5 de la Ley 39/2015 establece que en los procedimientos de responsabilidad patrimonial a los que se refiere el artículo 32.9 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, será necesario en todo caso dar audiencia al contratista, notificándole cuantas actuaciones se realicen en el procedimiento, al efecto de que se persone en el mismo, exponga lo que a su derecho convenga y proponga cuantos medios de prueba estime necesarios.

No obstante lo anterior, el art. 96.6 de la Ley establece, respecto de la tramitación simplificada, que únicamente se otorgará trámite de audiencia cuando la resolución vaya a ser desfavorable para el interesado.

9º.- Plazo solicitud del dictamen.

Actualmente el órgano instructor, una vez concluido el trámite de audiencia, tiene un plazo de 10 días/5 días para proponer que se recabe el dictamen del órgano consultivo (arts. 12 –ordinario-y 16 –abreviado- del Reglamento).

El legislador, respecto de la tramitación abreviada del procedimiento, no establece plazo alguno, limitándose a señalar que el órgano competente solicitará la emisión del dictamen en un plazo tal que permita cumplir el plazo de resolución del procedimiento.

Dicho dictamen deberá recabarse cuando las indemnizaciones reclamadas sean de cuantía igual o superior a 50.000 euros (art. 81.2).

10º.- Plazo para dictar y notificar resolución.

Ya no se dice que dicho plazo sea el que resulte de añadir un período extraordinario de prueba, como sí prevé expresamente el vigente art. 9 de este Reglamento. Habrá que estar a lo estipulado en el 91.3 de la Ley.

11º.- Competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo.

Desaparece la referencia expresa a la responsabilidad patrimonial de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, así como de las demás entidades, servicios y organismos del Sistema Nacional de Salud y de los centros sanitarios concertados con ellas, por los daños y perjuicios causados por o con ocasión de la asistencia sanitaria, recogida en la disposición adicional 12ª de la actual Ley 30/1992.

La supresión de esta mención expresa al orden jurisdiccional contencioso-administrativo como el competente para conocer de este tipo de reclamaciones de responsabilidad patrimonial sanitaria, podría plantear a mi juicio, ciertas interrogantes si tenemos en cuenta lo dispuesto en la Ley 35/2014, de 26 de diciembre, por la que se modifica el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social en relación con el régimen jurídico de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social. En efecto, dicha Ley atribuye a la jurisdicción del orden social el conocimiento de las reclamaciones que tengan por objeto prestaciones de la Seguridad Social, incluidas las asistenciales, o se fundamenten en la gestión de las mismas, como son las de carácter indemnizatorio, con la finalidad de residenciar en el orden jurisdiccional especializado la materia e identificar a los titulares y legitimados, superando así las incertidumbres existentes.

12º.- Particularidades en la tramitación de expedientes de responsabilidad sanitaria.

Por último señalar que la Ley, por razones obvias, no entra a regular aspectos concretos y específicos de los expedientes de responsabilidad patrimonial sanitaria, tales como el papel a desempeñar por la inspección de servicios sanitarios y si, por ejemplo, el personal de la inspección debe limitarse a la emisión del correspondiente informe técnico (Valencia. Art. 8 del Decreto 56/2006, de 28 de abril) o, por el contrario, asumir toda la instrucción del expediente y la correspondiente propuesta de resolución (Galicia. Instrucción de 4 de septiembre de 2006. Diario Oficial de Galicia de 13 de octubre de 2006).

Vicente Lomas Hernández

Doctor en Derecho.
Licenciado en Ciencias Políticas.
Jefe de Servicio de Coordinación Regional de Asesorías Jurídicas del Sescam

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