Reflexiones jurídicas sobre UN REGISTRO DE MÉDICOS OBJETORES A LA INTERRUPCIÓN DEL EMBARAZO.

 

COMENTARIO A LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL QUE RECHAZA EL RECURSO PRESENTADO CONTRA LA LEY DE NAVARRA 16/2010, DE 8 DE NOVIEMBRE,  QUE CREÓ UN REGISTRO DE MÉDICOS OBJETORES A LA INTERRUPCIÓN DEL EMBARAZO.

 Autora Post: Mª Mercedes Serrano Pérez

Profesora de Derecho Constitucional (UCLM)

 

Sentencias Estudio:

STC SOBRE REGISTRO DE SANITARIOS OBJETORES CONCIENCIA

Voto particular a la creación del registro

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Pleno del Tribunal Constitucional (TC) ha avalado la Ley Foral de Navarra 16/2010, de 8 de noviembre, (LFN) por la que se crea al Registro de profesionales en relación con la interrupción voluntaria de embarazo (IVE). La LFN fue objeto de recurso ante el TC por su posible inconstitucionalidad total por vulneración de los 81, 149.1.1 y 139.1 CE y por entender que los arts. 1b), 3, 4, 5 y 6 lesionan el derecho a la libertad ideológica (art. 16.1 CE) y el derecho a la intimidad (art. 18.1 CE).

Varios son los asuntos que han de analizarse. En primer lugar el TC resuelve la cuestión alegada por los recurrentes relativa a la competencia de la Comunidad Foral de Navarra  (CFN) para regular, por medio de una ley, el procedimiento a seguir para la declaración de objeción de conciencia de los profesionales sanitarios implicados en la IVE, y la competencia, en segundo lugar, para la creación de un Registro de objetores. El TC recurre para la solución de la primera de las cuestiones a las normas sobre la distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas (CCAA) en materia de salud, lo que lleva al órgano constitucional a recordar el contenido de lo básico, pues básica es la naturaleza de la LO 2/2010, de 3 de marzo, de salud sexual y reproductiva, de la que trae causa de su existencia la LFN. La legislación básica, esencial o nuclear (denominaciones con que el TC se refiere al carácter básico de las normas estatales) que corresponde al Estado no puede, según ha afirmado reiteradamente el TC, concluir la regulación de una materia, pues en ese caso se agotarían las competencias autonómicas sobre la misma. Por tanto, lo básico estatal en materia de sanidad no debe llegar a tal grado de desarrollo que vacíe de contenido las correspondientes competencias que las CCCA hayan asumido en dicha materia. En otras palabras, en materia básica, como es la sanidad, el mínimo común denominador aplicable a todo el territorio nacional corresponde al Estado y la mejora de ese mínimo es responsabilidad de cada CA, que lo ampliará o concretará en su respectivo ámbito territorial. La última afirmación no resulta baladí, pues nos lleva a admitir como constitucionales las diferencias de régimen en lo que no afecten a lo esencial de la prestación, que en caso de controversia constitucional resolvería el TC (FJ 3). En el caso de Navarra, el art. 53 de la LORAFNA (Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de reintegración y amejoramiento del régimen foral de Navarra, BON, núm. 106, de 3 de septiembre de 1982)  habilita a la CA en materia de sanidad para efectuar “el desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica del Estado, así como la competencia para organizar y administrar todos los servicios sanitarios dentro de su territorio”. De acuerdo con el reparto competencial que se desprende de la normativa citada, la planificación y organización de los servicios sanitarios en Navarra corresponde a la CF y así lo admite y recuerda el TC (FJ 3).  Por otro lado, la LO 2/2010 reconoce la condición de objetor a los profesionales sanitarios directamente implicados en la IVE,  así como la exigencia de que la objeción se realice de forma anticipada y por escrito, como condiciones básicas de dicha prestación sanitaria (art. 19.2). Y dentro del marco de organización y planificación que en materia de sanidad asume la CA (arts. 32 y 33 de la Ley Foral 10/1990, de 23 de noviembre, de Salud), la LFN establece un procedimiento determinado que especifica las condiciones básicas contenidas en la LO (“de forma anticipada y por escrito”)  para el ámbito territorial de la CFN y crea un Registro al objeto de hacer constar las objeciones de los profesionales sanitarios a la IVE.

El alcance de estas condiciones y la propia creación del Registro son analizados a continuación por el TC por la posible vulneración de los art. 81.1, 149.1.1 y 139.1 CE, en lo que respecta a la reserva de ley orgánica en relación al contenido de un derecho fundamental y por rebasar con ello las competencias propias de las CCAA, quebrando la igualdad en el ejercicio de los derechos fundamentales entre los españoles (FJ 4). Puesto que la cuestión sobre la naturaleza del derecho a la objeción de conciencia no es objeto de debate, el TC analiza los límites de la reserva de ley en el contexto de la distribución de competencias. En este sentido el TC insiste en su doctrina anterior, donde ya ha señalado reiteradamente que la reserva de ley orgánica no constituye ningún título competencial habilitante a favor del Estado, aunque sí le habilita para elaborar las leyes de desarrollo de los derechos fundamentales, cuyo contenido han de respetar las CCAA cuando en virtud de sus competencias desarrollen dichos contenidos. El TC ha ido razonando y consolidando determinados criterios interpretativos para orientar la labor del legislador orgánico (básico),  en particular la necesidad de aplicar un criterio restrictivo para determinar el alcance de la reserva, tanto en lo que se refiere al término desarrollar como a la materia, para evitar posibles y futuras petrificaciones en el ordenamiento con la utilización de un concepto extensivo de la misma. De esta manera, la regulación que afronte la LO deberá contener solamente la ordenación de los elementos esenciales del derecho en cuestión, la previsión de su ámbito de aplicación y la fijación de sus límites.  El TC insiste sobre la determinación de las condiciones básicas, señalando que han de ser las que afecten directa e inmediatamente al derecho, pero “no al diseño completo y acabado de su régimen jurídico”. Por último respecto de la necesidad de mantener una uniformidad en todo el territorio en cuanto al ejercicio de los derechos, exigencia  alegada por los recurrentes, el órgano constitucional afirma que esa similitud territorial no puede entenderse como una rigurosa y monolítica igualdad del ordenamiento que, de concebirse  así, ahogaría las competencias de las CCAA.

Con estas directrices el TC analiza de forma conjunta si la LFN ha invadido el ámbito competencial reservado a la ley estatal, y si las condiciones para el ejercicio de la objeción de conciencia (arts. 1, 3, 4, 5 y 6) son contrarias al principio de proporcionalidad y al principio del favor libertatis en relación con el derecho a la libertad ideológica y el derecho a la intimidad (FJ 5).

Respecto de las condiciones para el ejercicio de la objeción, constituye un argumento fuerte de los recurrentes la creación del Registro de objetores (art. 1 b) y art. 4) para el que la CF carece de competencia, básicamente por no estar contemplado en la ley básica y afectar al contenido esencial de un derecho fundamental, siendo un elemento innecesario para la gestión adecuada de la prestación de la IVE. Para el TC no resulta inconstitucional que una ley autonómica cree un registro, si con ello no vulnera su ámbito competencial ni afecta al contenido esencial del derecho en cuestión.  La creación de un registro autonómico, a juicio del TC, se enmarca dentro de las competencias de organización y administración o gestión de los servicios sanitarios del ámbito de la CA, por tanto, ni contradice la legislación básica, por mucho que ésta no contemple la posibilidad de crear dicho registro, ni su creación por la norma autonómica invade las competencias de carácter básico del Estado, ni afecta a las condiciones básicas que han de garantizar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos. La creación del Registro de objetores no hace sino dejar constancia del ejercicio de un derecho –la objeción de conciencia- que no puede quedar en la esfera privada del individuo, ya que es necesario conocer quién ostenta la condición de objetor para cumplir con la obligación de garantizar la adecuada prestación sanitaria a la IVE y organizar dicha prestación (circunstancias que son, a juicio del TC, aspectos organizativos del derecho y que por tanto pueden quedar en manos de la CA). En cuanto a los preceptos concretos de la LFN que vulneran la libertad ideológica y el derecho a la intimidad, la norma autonómica contempla una serie de requisitos formales (art. 3), no exigidos por la LO, y que, a juicio de los recurrentes, quiebran tanto el principio de proporcionalidad como las competencias de la CF en esta materia (FJ 6). El TC entiende que los requisitos exigidos: nombre, DNI, especialidad y centro al que pertenece el profesional son coherentes y necesarios para dejar constancia de la voluntad de objetar, que no puede ni debe quedar en el ámbito reservado del individuo (FJ 5 a). La recogida y el tratamiento de datos relativos a la objeción de conciencia, que constan también en el formulario,  no vulneran el art. 7.2 LOPD, pues este precepto permite el tratamiento de los datos relativos a la ideología si la persona ha manifestado su consentimiento de forma expresa, escrita y con carácter previo a la recogida de los datos, circunstancias que se producen al declarar por escrito el hecho de la objeción (El Informe de la AEPD 0272/2010, aludía también a la exigencia de incluir solamente  los datos identificativos del profesional)  . En mi opinión esta vinculación tiene lugar por la conexión material de la objeción de conciencia con la libertad ideológica del art. 16.2 CE. Aunque no tenga por qué establecerse una relación directa entre las motivaciones ideológicas concretas y la condición de objetor, es cierto que la objeción constituye una expresión de la libertad ideológica y por ello puede quedar amparada la recogida de este tipo de dato (el de objetor) (En este sentido se manifestaba también el Informe de la AEPD 0272/2010) . Ahora bien,  respecto de la Orden por la que se crea el Registro (  Orden 116/2011, de 3 de octubre, de la Consejería de Salud por la que se crea un fichero informatizado bajo la denominación de “Registro de profesionales sanitarios objetores de conciencia en relación con la interrupción voluntaria del embarazo”)  ,  el art. 2 D), en su apartado 2, relativo a los tipos de datos a incluir en el fichero contempla expresamente entre los datos no identificativos, el dato de las creencias. A mi juicio, la recogida del dato referido a las creencias resulta contraria a la normativa sobre protección de datos, aunque no por vulnerar el art. 7.2 LOPD. Ciertamente dicho precepto permite el tratamiento de datos relativos a la ideología expresamente consentido, pero una cosa es la declaración de objetor, que se sitúa en el extenso campo de la esfera ideológica, moral, religiosa o de creencias, sin ningún tipo de especificación posterior, y que el TC declara ajustada a las normas,  y otra muy distinta es precisar las creencias del sujeto que objeta, con el fin de establecer una vinculación directa entre la objeción y la concreta motivación ideológica que le lleva a ello (que a mi juicio no puede justificarse de ninguna manera para la prestación de la IVE). Si bien esto último no vulneraría el art. 7.2 LOPD, creemos que en este caso la vulneración se produciría por la violación de los principios de la calidad de los datos del art. 4.1 LOPD, precepto que establece como criterio esencial para el tratamiento de los datos la adecuación, pertinencia  y que estos no resulten excesivos en relación con el ámbito y las finalidades para las que se hayan recabados. Pues bien, el dato de las creencias, a mi modo de ver, es un dato que no resulta pertinente ni adecuado en relación con la ordenación de la prestación sanitaria de la IVE y de las objeciones de conciencia a la realización de dicha prestación. La finalidad del fichero (art. 2) es recoger las declaraciones de objeción de conciencia  (a efectos de tener constancia de ellas) y transmitir esa información a la Administración sanitaria (esto es, garantizar y ordenar la prestación señalada en la LFN), para lo cual es absolutamente improcedente conocer el motivo concreto (la razón ideológica, moral, religiosa o filosófica) que lleva al profesional sanitario a declararse objetor.

Volviendo a la sentencia referida, y en relación con el plazo de siete días que establece la norma autonómica para hacer efectiva la declaración, el TC entiende que resulta  un plazo razonable y compatible con la posibilidad de que el profesional proceda a una declaración general de objeción válida para todos los futuros supuestos planteados (FJ 5 c). El plazo de siete días ni es desproporcionado ni irracional, pues es un tiempo suficiente para que la Administración sanitaria pueda proceder a la organización de sus servicios y no resulta incongruente con la apreciación de la LO de la manifestación de la objeción de forma “anticipada y por escrito”. Por último, el TC (FJ 7) entiende que en relación con la legitimación para acceder al Registro, el inciso final que prevé el acceso de “aquellas personas que autorice expresamente la persona titular de la Gerencia del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea…”, no resulta compatible con el contenido esencial que se desprende del art. 18.4 CE y que concede al titular del derecho a la protección de datos la facultad de “saber en todo momento quién dispone de los datos personales y a qué uso los está sometiendo”. El acceso indiscriminado que permitiría dicho precepto supone un límite no justificado al contenido esencial del derecho a la protección de datos del art. 18.4 CE, pues, a juicio del TC, no permitiría mantener el control sobre el destino y el uso de los datos. Por ello el TC declara inconstitucional dicho inciso, a mi modo de ver con  buen criterio.

Por lo que respecta a la sentencia, y en mi opinión, la respuesta a las cuestiones planteadas debe saldarse con la aplicación del juicio de proporcionalidad, pues de lo que se trata es de un conflicto entre una disposición normativa que en la regulación de una prestación sanitaria es susceptible de limitar un derecho fundamental. Por ello habrá que sopesar la medida adoptada y que afecta a un derecho fundamental y someterlo todo ello al juicio de proporcionalidad.  De manera muy sucinta, y aceptando la existencia de habilitación legal para la creación del Registro de objetores (LFN) y la existencia de un fin constitucionalmente establecido (la garantía de una prestación sanitaria), nos centraremos brevemente en el principio de proporcionalidad. La satisfacción de dicho juicio, con el sometimiento de la medida a los tres subprincipios (adecuación o idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto),  nos lleva a afirmar que,  en efecto, la medida (la creación de un Registro de objetores) resulta adecuada o idónea para conseguir la finalidad prevista de ordenación de la IVE (juicio de adecuación o idoneidad), siguiendo en el razonamiento la doctrina del TC sobre la aplicación del juicio de proporcionalidad. A estos efectos no es preciso que la medida sea la más idónea de todas las posibles para alcanzar el fin propuesto, sino que basta con que sea una de ellas.  Respecto del juicio de necesidad hay que valorar si no existe otra medida que consiguiendo el mismo fin sea menos restrictiva para el derecho en cuestión, pues de existir habría que desestimar la medida que exige un sacrificio más profundo al derecho que se ve limitado. En este caso, el cumplimiento del principio de necesidad puede ponerse en duda. Ya en su momento el Colegio de Médicos de Navarra manifestó que la condición de objetor y por tanto la ordenación del sistema sanitario en cuanto a la IVE podría satisfacerse mediante una notificación administrativa personal ante la Dirección del Centro donde el profesional trabaja, con los mismos efectos organizativos que el Registro de objetores. La adecuación de la medida adoptada al subprincipio de necesidad ha de alcanzarse produciendo el menor daño posible en otros derechos afectados. Se trata de realizar una valoración hipotética y futura de las posibles consecuencias de emplear otra medida (lo que desde el punto de vista fáctico es difícil imaginar en su verdadera y real dimensión, pero sí posible, y en esa disquisición hay que proceder en la realización del juicio de necesidad). Por último, la observancia del  principio de proporcionalidad en sentido estricto, esto es, que se deriven más ventajas para el fin establecido que sacrificios para el derecho limitado, resulta también cuestionable, puesto que la  misma finalidad de ordenar y garantizar la prestación sanitaria de la IVE con el respeto a las objeciones de conciencia realizadas, esto es, sabidas y conocidas con suficiente antelación, podría lograrse utilizando otros mecanismos que no precisen la creación de un Registro de objetores de conciencia, elemento que objetivamente supone una limitación al derecho a la protección de datos. El voto particular a la STC comentada se sostiene, entre otras cuestiones, en la falta de superación del juicio de proporcionalidad.

María Mercedes Serrano Pérez

Profesora de Derecho Constitucional (UCLM)

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