El triste final de los Consorcios Sanitarios

I.- Antecedentes.-

Desde el inicio de los traspasos de competencias en materia de sanidad,  para la puesta en marcha de diversos centros hospitalarios cuyos edificios y equipamientos, habían sido transferidos en la Comunidad Autónoma de Cataluña se optó por la creación de consorcios de gestión en los que se daban cita la administración de la Generalitat titular de la competencia y cesionaria de los bienes inmuebles y las administraciones locales de su área de influencia así como las entidades privadas sin ánimo de lucro que habían tenido un protagonismo histórico en la gestión de los dispositivos sanitarios existentes hasta la fecha en los respectivos territorios que iban a ser sustituidos o complementados con otros de nueva creación.

Los primeros consorcios que se crearon fueron, entre 1986 y 1988,  la Corporació de Salut Parc Taulí de Sabadell,  el Consorci Hospitalari de Vic y el Consorci Sanitari de Terrassa. Hasta la fecha se han creado un total de 13 consorcios sanitarios en los que la Generalitat participa mayoritariamente, el último el Consorci Mar Parc de Salut de Barcelona en 2010, estando pendiente de constitución el consorcio entre la Generalitat de Cataluña y la Universidad de Barcelona que ha de gestionar el Hospital Clínico de Barcelona.

En el mundo local con larguísima tradición en Catalunya en la gestión de servicios sanitarios, incluso después de que dicha gestión más allá de la de  participación en la gestión de la atención primaria de la salud dejara de ser competencia de ayuntamientos y diputaciones, también se crearon consorcios sanitarios y sociosanitarios, hasta un total de siete, en los que íntegra o mayoritariamente  participan diversas administraciones locales.

Al amparo de la legislación sobre régimen jurídico de las administraciones públicas, de la legislación de bases de régimen local y de la legislación de ordenación sanitaria, estos entes, a lo largo de casi tres décadas, han adquirido una fuerte presencia en la gestión y provisión de servicios públicos de salud en Cataluña, llegando a gestionar mediante esta fórmula jurídica más de tres mil camas hospitalarias de agudos, lo que representa una cuarta parte de las existentes.

La figura de los consorcios tiene sus raíces en la legislación de régimen local. En 1955 el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales ya regulaba su existencia. En 1985 la Ley de Bases de Régimen Local volvió a regular de nuevo los consorcios introduciendo la novedad de que en los mismos pudieran participar entidades privadas sin ánimo de lucro que tuvieran fines de interés público concurrentes con los de las administraciones consorciadas. En el transcurso del tiempo se ha producido una recepción de esta figura en la legislación que regula el régimen jurídico de las administraciones públicas, tanto la estatal como la de algunas comunidades autónomas.

II.- Concepto y características:

Un consorcio es, esencialmente, una fórmula orgánica de colaboración interadministrativa, en la que también pueden participar entidades privadas sin ánimo de lucro sin que por ello se desvirtúe la naturaleza pública del ente. Se trata pues de una técnica instrumental de gestión compartida de base asociativa.

Dos ideas básicas que subyacen en la creación de los consorcios son: la necesidad de compartir entre diversas administraciones la prestación de un servicio público sin que ello deba derivar necesariamente de una insuficiencia prestacional de las administraciones que participan y la de favorecer la participación democrática en la gestión de dicho servicio mediante la cooperación de los entes –públicos y privados- consorciados.
Podemos, o al menos así podíamos hacerlo hasta las reformas legales de hace un año que seguidamente comentaremos, definir a los consorcios como entes públicos institucionales, de carácter asociativo, voluntario e indefinido, con personalidad jurídica propia e independiente de la de sus miembros y con plena capacidad de obrar, constituidos para finalidades de interés común. Las notas de independencia y plena capacidad de obrar, junto con la autonomía de la voluntad  de los socios, son las que han quedado especialmente afectadas con la reforma aludida.

Una de las características esenciales de estas entidades asociativas es la heterogeneidad de las administraciones y entidades públicas y privadas que las integran. Constituyen los consorcios un modelo híbrido de organización administrativa donde  conviven administraciones territoriales que pueden ser de distinto ámbito (local, autonómico y estatal), con administraciones institucionales y, como ya hemos señalado en las que pueden participar entidades privadas sin afán de lucro con intereses concurrentes (fundaciones, cajas de ahorro, órdenes hospitalarias, Cruz Roja ,…). Esta heterogénea composición nos permite afirmar que los consorcios son o representan una experiencia de mestizaje administrativo.
Otro de los rasgos importantes que caracterizaban a los consorcios era la libertad de pactos en su constitución, que se reflejaba en los convenios de colaboración suscritos para establecer el pacto constitutivo en los que se determinaba su composición, organización de intereses, aportaciones patrimoniales, derechos de los asociados, competencias respectivas, número de representantes, finalidades, etc… y en los estatutos aprobados como consecuencia de la personificación jurídica de aquellos convenios. En dichos estatutos los partícipes regulaban su régimen orgánico, funcional, patrimonial, contable y financiero. Pacto, voluntariedad e independencia para la realización de su actividad eran  ideas consustanciales con las de consorcio.

Además  los consorcios como cualquier otro ente de derecho público podía utilizar cualquier forma de gestión directa o indirecta del servicio público, pudiendo crear sus propios  entes instrumentales de gestión.

En definitiva no hallábamos  ante una figura versátil e idónea como lugar de convergencia de diversas instituciones, que dada su regulación en nuestro ordenamiento jurídico, había permitido que las administraciones públicas colaboraran con éxito en ámbitos tan dispares como el urbanismo, el turismo, las zonas francas, las bibliotecas, los teatros, juegos olímpicos, etc… y, especialmente en Cataluña, en el ámbito de la gestión de los servicios sanitarios y sociosanitarios.

III.- La modificación del régimen jurídico de los consorcios. El caso especial de los consorcios sanitarios.

1.- Los consorcios comunes:

La descripción que hemos hecho de lo que han sido los consorcios sufrió un vuelco con la modificación de su régimen jurídico en la reforma de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que introdujo la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, mediante la incorporación en aquélla de una nueva disposición adicional, la vigésima.

Los motivos de la reforma pueden haber sido varios o la suma de todos ellos: la desconfianza que desde siempre han manifestado los órganos de control y fiscalización de las administraciones públicas hacia este tipo de entidades por entender que se escapaban a su función interventora, el descubrimiento por parte de la Unión Europea de la existencia en España de una deuda pública “oculta” puesto que la generada por este tipo de entidades  no consolidaba en ninguna de las administraciones consorciadas. Lo cierto es que en la exposición de motivos de la LRSAL no encontramos ninguna referencia sobre cuál haya sido el motivo de  tan importante cambio normativo.

La modificación del régimen jurídico de los consorcios básicamente consiste en  la determinación de cual deba ser la administración “dominante” y sus consecuencias así como  limitaciones en materia de personal:

  • Los estatutos han de determinar la administración pública de adscripción (dominante), según criterios establecidos en la propia ley: mayoría de votos en el órgano de gobierno, facultad para nombrar o destituir a la mayoría de los miembros de los órganos ejecutivos o del personal directivo, mayor control sobre la actividad,… La participación de entidades privadas sin ánimo de lucro no altera la adscripción del consorcio a una administración pública.
  • Sujeción al régimen de presupuestación, contabilidad y control de la administración a la que estén adscritos.
  • Auditoría de cuentas anuales a cargo de la intervención de la administración dominante.
  • Sus cuentas forman parte de los presupuestos y se incluyen en la cuenta general de la administración dominante.
  • En cuanto al personal :
    • Puede ser funcionario o laboral procedente exclusivamente de una reasignación de puestos de trabajo de las administraciones que participan.
    • Su régimen jurídico será el de la administración de adscripción.
    • Las retribuciones del personal de los consorcios no pueden superar a las establecidas para puestos de trabajo equivalentes en la administración de adscripción.

Según la disposición adicional 14ª de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, el régimen jurídico descrito no es de aplicación a los consorcios constituidos antes de la entrada en vigor de la ley siempre y cuando se cumplan acumulativamente cuatro requisitos y se mantengan los cuatro en el tiempo:

  • No tener consideración de administración pública a efectos del Sistema Europeo Contable (SEC 2010).
  • Estar participadas por entidades locales y privadas.
  • No haber tenido pérdidas dos ejercicios consecutivos.
  • No haber recibido subvenciones en los cinco ejercicios anteriores.

Si se mantienen las cuatro condiciones los consorcios pueden seguir rigiéndose por sus propios estatutos. Por lo que hace referencia a los consorcios sanitarios ello no era posible puesto que todos ellos están clasificados por el Ministerio en el sector institucional administración pública a efectos del SEC y por ello debían proceder sin excepción a la adecuación de sus estatutos en el plazo de un año, que finalizó el pasado 31 de diciembre de 2104 (disposición transitoria sexta de la Ley 27/2013).

2.- Los consorcios sanitarios:

Para salir al paso de la catástrofe que suponía para los consorcios que gestionaban servicios de salud, cuyo importante peso específico en el sistema público catalán  hemos descrito en el apartado I antecedente, en particular  por las limitaciones a la gestión de personal, CiU y PP pactaron una enmienda en el Senado a la Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de Racionalización del Sector Público, por la que se introducía una disposición adicional única a la Ley 15/1997, de 25 de abril, sobre habilitación de nuevas formas de gestión del Sistema Nacional de Salud.

Básicamente la reforma del régimen jurídico de los consorcios sanitarios, considerando como tales aquéllos cuyo objeto principal sea la prestación de servicios del Sistema Nacional de Salud, respecto de los comunes consiste en:

  • Considerar  que su regulación legal es la establecida por la disposición adicional única de la Ley 15/1997 y subsidiaria la aplicación de la disposición adicional vigésima de la Ley 39/1992.
  • Que la administración de adscripción será la administración sanitaria responsable de la gestión de los servicios del Sistema Nacional de salud, es decir los servicios autonómicos de salud correspondientes.
  • Que  el régimen de presupuestación, contabilidad y control será el de la administración sanitaria de adscripción.
  • Que el responsable de la auditoria de las cuentas anuales será el órgano de control de la administración sanitaria de adscripción.

Hasta aquí podríamos decir que no hay ninguna novedad relevante más que determinar en la ley cuál ha de ser considerada la administración dominante que no es otra que el servicio autonómico de salud en cuyo ámbito opera el consorcio, que suele ser la administración sanitaria que además de tener la responsabilidad de la gestión de las prestaciones públicas participa mayoritariamente en los órganos de gobierno de dichas entidades, por lo que por ese voto mayoritario ya les correspondería ser administración de adscripción según el régimen jurídico común de los consorcios.

  • En cuanto al personal:
    • Puede ser funcionario, estatutario o laboral procedente de las administraciones partícipes o laboral contratado por el consorcio.
    • El régimen jurídico del personal será el que corresponda según naturaleza y procedencia. Con la particularidad que el personal contratado directamente por los consorcios adscritos a una misma administración sanitaria ha de tener un mismo régimen jurídico.
    • En cuanto al capítulo de retribuciones la nueva disposición adicional única de la Ley 15/1997 no lo regula por lo que habrá que concluir que es de aplicación subsidiaria la de la disposición adicional vigésima de la Ley 30/1992, es decir, que no pueden superar las de los puestos de trabajo equivalentes en la administración sanitaria de adscripción.

A nadie escapa la importancia de que los consorcios sanitarios puedan contratar personal laboral propio, facultad que les está vetada a los de carácter común, ello no obstante se generan importantes dudas ¿cómo interpretar que el personal contratado laboralmente por los distintos consocios adscritos a una misma administración sanitaria deba tener un mismo régimen jurídico? ¿Quiere ello decir que ha finalizado la capacidad que han tenido los consorcios de negociación colectiva autónoma de las condiciones laborales de dicho personal mediante la suscripción de convenios colectivos de empresa? ¿Qué pasará cuando, como al menos ocurre en Cataluña,  las retribuciones del personal de algunos consorcios sanitarios son superiores a las de puestos de trabajo equivalentes en el servicio autonómico de salud? ¿Habrá que poner en marcha procedimientos de inaplicación de convenio o, en su caso, de modificación substancial de condiciones  de trabajo para rebajar dichas retribuciones?

Todas estas dudas y algunas más se generan en torno a la nueva regulación de los consorcios sanitarios que son y sólo son los que están participados mayoritariamente por la administración sanitaria, quedando excluidos de la regulación examinada los consorcios locales que prestan servicios sanitarios y sociosanitarios en los que la administración sanitaria no participa o cuya participación es minoritaria. Ello es  así por la interpretación sistemática que se ha realizado de la reforma, a saber: que sólo afecta a los consorcios  considerados como propios y están integrados en el servicio autonómico de salud según las correspondientes leyes de ordenación sanitaria (los que pueden considerarse incluidos en el apartado 1 del artículo único de la Ley 15/1997) y no los que tienen la consideración de ajenos (los consorcios  locales estarían incluidos en el apartado 2 del referido artículo único) cuya vinculación con el servicio de salud es contractual en los términos previstos en la Ley General de Sanidad.

3.- Los consorcios locales prestadores de servicios sanitarios y sociosanitarios

Que los consorcios locales que prestan servicios sanitarios y sociosanitarios queden excluidos de la reforma que ha afectado a los consorcios sanitarios es sumamente grave.

En primer lugar, porque para ellos la administración de adscripción será la entidad local, generalmente un ayuntamiento, que ejerce como administración dominante según las reglas que hemos expuesto. Y teniendo en cuenta que en la mayoría de los casos los presupuestos de los consorcios locales que prestan servicios sanitarios y sociosanitarios superan con creces los del propio ayuntamiento al que por ley deban adscribirse y que, en algunos casos sus resultados son deficitarios, se plantea a dichas entidades locales una grave problemática presupuestaria, si no su propia estabilidad y sostenibilidad.

En segundo lugar, porque se les niega la facultad de contratar personal que solo puede provenir de la reasignación de puestos de trabajo de las administraciones partícipes. A nadie se le puede escapar que tal limitación en materia de contratación de personal impide absolutamente realizar una gestión eficaz de la prestación de los servicios de salud atribuidos.

Un ejemplo de lo que decimos lo tenemos en la Ley 36/2014, de 26 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para el año 2015. Esta ley que regula con carácter básico la contratación de personal en el sector público, prohibiendo con carácter general la nueva incorporación de empleados, establece dos excepciones:

  • Por razón de la pertenencia al Sistema Nacional de Salud, que permite a las entidades que forman parte una tasa de reposición de efectivos del 50 por ciento, así como, por tratase de un servicio público esencial, contratar a personal temporal por necesidades urgentes e inaplazables.
  • Por razón de la fórmula jurídica, la LPGE establece excepciones que afectan a las sociedades mercantiles públicas, a las fundaciones del sector público y a los consorcios participados mayoritariamente por una administración pública.
  • En el supuesto de los consorcios se pueden distinguir tres supuestos:
    • Consorcios dedicados a la investigación: Mediante una regulación específica (disposición adicional décimo séptima LPGE 2015) tienen reconocida una tasa de reposición del 50% y pueden realizar contrataciones temporales para cubrir necesidades urgentes e inaplazables.
    • Consorcios sanitarios: Carecen de regulación específica pero acudiendo a la regulación excepcional por su pertenencia al Sistema Nacional de Salud pueden también disfrutar de una tasa de reposición del 50% y la posibilidad de contratar temporalmente por necesidades urgentes e inaplazables. Recordar que dichos consorcios tienen reconocida legalmente la facultad de contratar personal propio.
    • Consorcios locales que prestan servicios sanitarios y sociosanitarios: Esos consorcios se rigen por el régimen jurídico de los consorcios comunes y, por tanto, no tienen la facultad de contratar personal laboral propio ya que su personal sólo puede provenir de la reasignación de recursos de las administraciones partícipes, por lo que se plantea la duda ¿podrán invocar su pertenencia al Sistema Nacional de Salud para disfrutar de una tasa de reposición del 50 % y contratar temporalmente en caso de urgente e inaplazable necesidad cuando no tienen reconocida legalmente la facultad de contratar personal laboral propio?

4.- A modo de reflexiones finales:

1) La bienintencionada reforma de los consorcios sanitarios operada mediante la incorporación de una disposición adicional única a la Ley 15/1997, de 25 de abril, de habilitación de nuevas formas de gestión del Sistema Nacional de Salud, ha dejado fuera un número importante de consorcios que se dedican a la gestión de prestaciones sanitarias públicas desde el ámbito local, siguiendo en Cataluña una inveterada tradición de participación de las administraciones locales en la prestación de servicios de salud a los ciudadanos.

2) En materia de personal se suscitan importantes dudas en relación con los consorcios sanitarios.

3) El encorsetamiento que la reforma de hace una año  de la Ley 30/1992, de 26 de diciembre, de RJAP y PAC ha supuesto en general para los consorcios, perjudica sobremanera a los que desde el ámbito local se dedican a prestar servicios sanitarios y sociosanitarios.

4) Difícilmente los ayuntamientos, consejos comarcales o diputaciones a los que les corresponda asumir el papel de administración de adscripción podrán soportar las consecuencias presupuestarias, económicas y financieras que se derivan de dicha adscripción, más aun teniendo en cuenta que la reforma de la legislación de régimen local (Ley 27/2013, de 27 de diciembre) ha dado carpetazo a la gestión de los servicios de salud desde el mundo local, ni como una competencia impropia ni por delegación.

5) La regulación de las limitaciones a la contratación de personal derivadas de la ley de presupuestos generales del Estado para el año 2015, que trata a los consorcios como si todos fueran de régimen ordinario  (sin facultad de contratar personal propio) exceptuando sólo a los dedicados a actividad investigadora, contribuye -aún más si cabe- a la inutilización de esta figura para la gestión de servicios de salud.

Por todo ello habrá que entonar un réquiem por los consorcios sanitarios y sociosanitarios locales que en algunos municipios y comarcas de Cataluña han jugado un importantísimo papel en la gestión de los servicios de salud públicos, facilitando la equidad territorial y la de acceso de los ciudadanos a los mismos, y han sido una expresión de la implicación y colaboración de las administraciones locales en el ejercicio de una competencia impropia, dando continuidad a la presencia histórica del municipalismo en el campo de la salud en Cataluña.

Barcelona, 2 de enero de 2015.

Francesc José María Sánchez

Abogado. Vocal de la Junta Directiva de AJS.

2 Comentarios

sara

about 4 años ago

Hola despues de leer todo el documento solo puedo decir que esto a mi parecer es toda una trama para gestionar como cada uno quiere o pueda con ayuda de sus amiguetes de la Generalitat, no entiendo sin animo de lucro? nadie hace negocio sin animo de lucro no creen? al final quien paga en este caso siempre son los mismos los usuarios y los contrivuyentes.

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Angeles Ripoll

about 11 meses ago

La información que me han facilitado, no me aclara exactamente el certificado que he recibido, hasta que no reciba la carta. Todo me parece muy correcto y parece que son muy eficientes llevando su trabajo cuando sepa algo más ,seguramente, podre definirme mas sobre el tema.

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